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環(huán)保部：加快形成分工協(xié)作的環(huán)保管理體制
添加時(shí)間：2016-12-03 點(diǎn)擊量：595
不僅要進(jìn)一步強(qiáng)化和落實(shí)地方黨委政府對(duì)生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)的要求;而且更不能因垂改弱化、上交地方黨委政府的環(huán)保責(zé)任。地方各級(jí)黨委和政府要將相關(guān)部門環(huán)境保護(hù)履職盡責(zé)情況納入年度部門績(jī)效考核，環(huán)保責(zé)任清單必須作為試點(diǎn)地方實(shí)施方案的不可或缺內(nèi)容。
試點(diǎn)省份要重視建立議事協(xié)調(diào)機(jī)制，爭(zhēng)取做實(shí)做強(qiáng)做大，借勢(shì)借力，集聚能量，提升影響。各地在改革實(shí)施方案研究編制過(guò)程中，要研究確定議事協(xié)調(diào)機(jī)制的名稱、任務(wù)、組織形式等，在實(shí)踐中探索用好用活這一機(jī)制。
中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，推進(jìn)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作，改革意義可謂重大，可以說(shuō)是我國(guó)環(huán)境治理基礎(chǔ)制度的創(chuàng)新。此次改革旨在通過(guò)試點(diǎn)工作探索建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、權(quán)威******的地方環(huán)境保護(hù)管理體制，切實(shí)落實(shí)地方政府及相關(guān)部門的環(huán)保責(zé)任，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性、統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問(wèn)題的新要求，規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，為我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的體制機(jī)制保障。
實(shí)施省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革后，各級(jí)環(huán)保部門的環(huán)保事權(quán)分工有了新的調(diào)整，環(huán)保部門與同級(jí)黨委政府以及有關(guān)部門的關(guān)系也有變化，需要理清各自分工，明確相互關(guān)系，并建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。形成分工履責(zé)、協(xié)作推動(dòng)、******運(yùn)行的環(huán)保管理體制機(jī)制是此次改革的重點(diǎn)內(nèi)容。
1 確保黨委政府和有關(guān)部門的環(huán)保責(zé)任不落空
過(guò)去我國(guó)地方環(huán)保部門屬于政府職能部門，環(huán)保部門的人事任免、部門經(jīng)費(fèi)等都由地方政府來(lái)安排，上級(jí)環(huán)保部門對(duì)下級(jí)環(huán)保部門則主要是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，這導(dǎo)致了在一些地區(qū)的地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)保工作產(chǎn)生了較大干擾，環(huán)保部門難以正常行使環(huán)保職能。此次改革通過(guò)建立以環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)垂直為主的雙重管理體制，推進(jìn)地方黨委政府和有關(guān)部門分工履責(zé)和嚴(yán)格落責(zé)，促進(jìn)解決此問(wèn)題。
一是實(shí)施環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)垂直管理為主的雙重管理體制解決干預(yù)。此次改革的一個(gè)重大亮點(diǎn)就是強(qiáng)化了環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)的垂直管理。從市級(jí)環(huán)保部門來(lái)看，盡管仍作為市級(jí)政府職能部門，但實(shí)施的是以省級(jí)環(huán)保廳(局)為主的雙重管理，而非之前省級(jí)環(huán)保部門僅有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，管理體制上發(fā)生了重大調(diào)整。同時(shí)，也沒(méi)有實(shí)施環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)完全垂直改革，這樣可以為市政府開(kāi)展環(huán)保工作提供組織能力保障。
二是從人財(cái)物安排上解決干預(yù)。駐市(地)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的人財(cái)物管理在省級(jí)環(huán)保廳(局)，縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人財(cái)物管理在市(地)級(jí)，從管理體制上理順了這層關(guān)系，就可以避免同級(jí)地方政府對(duì)市級(jí)環(huán)保部門的干擾。這也是我國(guó)環(huán)保管理體制在過(guò)去長(zhǎng)期以來(lái)一直存在的根子上的問(wèn)題。
三是從領(lǐng)導(dǎo)干部任免上解決干預(yù)。從《意見(jiàn)》可看出，對(duì)地方各級(jí)環(huán)保部門的黨政領(lǐng)導(dǎo)人事任免，上級(jí)環(huán)保部門有了更大的話語(yǔ)權(quán)。其中，市(地)級(jí)環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)班子由省級(jí)環(huán)保廳(局)主管，縣級(jí)環(huán)保分局及其監(jiān)測(cè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)由市(地)級(jí)環(huán)保局直接管理，省級(jí)環(huán)保廳(局)黨組負(fù)責(zé)提名市級(jí)環(huán)保局局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)，會(huì)同市級(jí)黨委組織部門進(jìn)行考察，征求市級(jí)黨委意見(jiàn)后，提交市級(jí)黨委和政府，局長(zhǎng)提交市級(jí)人大任免;市級(jí)環(huán)保局黨組書(shū)記、副書(shū)記、成員，征求市級(jí)黨委意見(jiàn)后，由省級(jí)環(huán)保廳(局)黨組審批任免。駐市(地)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子任免權(quán)在省級(jí)環(huán)保廳(局)。縣級(jí)環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)班子成員由市級(jí)環(huán)保局任免。
2 形成各負(fù)其責(zé)、分工履責(zé)的環(huán)保格局
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)地方環(huán)保工作黨委政府難落責(zé)，環(huán)保部門與政府有關(guān)部門的環(huán)境事權(quán)不明確、界限不清晰，致使環(huán)保工作難以落實(shí)。此次改革的重要內(nèi)容之一，就是要理清地方環(huán)保部門與同級(jí)政府和有關(guān)部門的環(huán)保責(zé)權(quán)關(guān)系，形成環(huán)保部門與地方政府、有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)、分工履責(zé)的環(huán)保格局，促進(jìn)各級(jí)地方黨委政府和有關(guān)部門盡職履責(zé)。
一是強(qiáng)化市(地)級(jí)黨委和政府在全市域范圍內(nèi)對(duì)環(huán)保工作的綜合統(tǒng)籌。此次改革提出打破縣級(jí)行政區(qū)界限，強(qiáng)化市級(jí)政府在全市域范圍內(nèi)按生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)完整性實(shí)施統(tǒng)籌管理，實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一執(zhí)法，整合設(shè)置跨市轄區(qū)的環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，做好各區(qū)縣生態(tài)環(huán)保工作的統(tǒng)籌謀劃、科學(xué)決策、監(jiān)督考核。縣級(jí)環(huán)保分局則重在抓執(zhí)行落實(shí)，強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法，現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)許可等職能上交市級(jí)環(huán)保部門，在市級(jí)環(huán)保部門授權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)部分環(huán)境保護(hù)許可具體工作。通過(guò)市域內(nèi)統(tǒng)籌環(huán)保工作提升環(huán)境管理體制效能。
二是落實(shí)地方黨委和政府環(huán)保責(zé)任。《意見(jiàn)》要求試點(diǎn)省份要進(jìn)一步強(qiáng)化地方各級(jí)黨委和政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，落實(shí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員環(huán)保責(zé)任要求。這實(shí)際上表明兩層意思，不僅要進(jìn)一步強(qiáng)化和落實(shí)地方黨委政府對(duì)生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)的要求;而且更不能因垂改弱化、上交地方黨委政府的環(huán)保責(zé)任。《意見(jiàn)》也強(qiáng)調(diào)要完善領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任考核制度，把生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容;建立和實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部違法違規(guī)干預(yù)環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法活動(dòng)、插手具體環(huán)境保護(hù)案件查處的責(zé)任追究制度等，通過(guò)制度創(chuàng)新促進(jìn)和支撐地方黨委政府依法依規(guī)履職盡責(zé)。
三是通過(guò)明確相關(guān)部門的環(huán)保責(zé)任清單落實(shí)有關(guān)部門的環(huán)保責(zé)任。我國(guó)過(guò)去環(huán)保部門和有關(guān)政府部門環(huán)保事權(quán)劃分不清，嚴(yán)重影響了我國(guó)整體環(huán)保工作的成效。此次體制改革就是通過(guò)明確相關(guān)部門的環(huán)保責(zé)任清單，從制度上破解環(huán)保責(zé)任就是環(huán)保部門的責(zé)任、環(huán)保工作就是環(huán)保部門的工作的認(rèn)識(shí)，著重解決責(zé)任多頭、責(zé)任真空、責(zé)任模糊等問(wèn)題，進(jìn)一步厘清相關(guān)部門的環(huán)保責(zé)任，按照管發(fā)展就要管環(huán)保、管生產(chǎn)就要管環(huán)保的要求，明確劃分環(huán)保責(zé)任界線，因此可以說(shuō)是此次體制改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排。《意見(jiàn)》明確要求試點(diǎn)省份要制定負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單，明確各相關(guān)部門在工業(yè)污染防治、農(nóng)業(yè)污染防治、城鄉(xiāng)污水垃圾處理、國(guó)土資源開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)、機(jī)動(dòng)車船污染防治、自然生態(tài)保護(hù)等方面的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，按職責(zé)開(kāi)展監(jiān)督管理。明確了相關(guān)部門的環(huán)保責(zé)任清單以后，就可以通過(guò)環(huán)保責(zé)任清單將黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)要求落到實(shí)處，作為環(huán)保任務(wù)分解依據(jù)，作為環(huán)境監(jiān)察、環(huán)保督政依據(jù)，作為環(huán)保責(zé)任追究依據(jù)。為了使得責(zé)任清單能夠很好地落實(shí)，必須推進(jìn)責(zé)任清單的明確化、公開(kāi)化、可考核、能量化。這也是此次改革希望各試點(diǎn)地區(qū)能夠有所重點(diǎn)突破的問(wèn)題，爭(zhēng)取通過(guò)垂改工作，把各有關(guān)部門的責(zé)任清單做好、做深、做實(shí)、做出成效。為了促進(jìn)清單實(shí)實(shí)在在能落實(shí)到試點(diǎn)工作中，地方各級(jí)黨委和政府要將相關(guān)部門環(huán)境保護(hù)履職盡責(zé)情況納入年度部門績(jī)效考核，環(huán)保責(zé)任清單必須作為試點(diǎn)地方實(shí)施方案的不可或缺內(nèi)容。
3 推進(jìn)建立******協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制
一是建立健全環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)環(huán)保統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。我國(guó)環(huán)保任務(wù)重，面臨的形勢(shì)復(fù)雜，涉及的事項(xiàng)多、領(lǐng)域廣，協(xié)調(diào)難度大，建立環(huán)保協(xié)調(diào)機(jī)制非常重要。從一些地方探索成立的生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)、環(huán)保工作推進(jìn)委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組等來(lái)看，這些環(huán)保議事協(xié)調(diào)機(jī)制能夠很好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)動(dòng)員各方面環(huán)保力量，有利于形成環(huán)保工作的合力。此次改革對(duì)地方實(shí)施了環(huán)保垂改后，強(qiáng)化條塊結(jié)合的機(jī)制建設(shè)也予以了高度重視。《意見(jiàn)》明確提出試點(diǎn)省份縣級(jí)以上地方政府要建立健全環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制，研究解決本地區(qū)環(huán)境保護(hù)重大問(wèn)題，強(qiáng)化綜合決策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、重大問(wèn)題謀劃、任務(wù)部署安排、工作成效評(píng)估等，形成工作合力。這既有利于環(huán)保參與綜合決策，又讓地方黨委和政府履責(zé)有平臺(tái)。特別是縣級(jí)政府更要進(jìn)一步強(qiáng)化，縣級(jí)環(huán)保局已作為市(地)派出機(jī)構(gòu)上收，縣級(jí)政府缺少了工作部門，這就更需要將有協(xié)調(diào)機(jī)制為其環(huán)保履責(zé)提供支撐。為了促進(jìn)協(xié)調(diào)機(jī)制有效運(yùn)行，《意見(jiàn)》也提出日常工作由同級(jí)環(huán)保部門承擔(dān)。因此，試點(diǎn)省份要重視建立議事協(xié)調(diào)機(jī)制，爭(zhēng)取做實(shí)做強(qiáng)做大，借勢(shì)借力，集聚能量，提升影響。各地在改革實(shí)施方案研究編制過(guò)程中，要研究確定議事協(xié)調(diào)機(jī)制的名稱、任務(wù)、組織形式等，在實(shí)踐中探索用好用活這一機(jī)制。
二是強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法信息共享。實(shí)施改革后環(huán)境信息如何在上下左右共享需要做好協(xié)調(diào)，建立有效運(yùn)行機(jī)制。《意見(jiàn)》對(duì)此也有專門考慮，要求試點(diǎn)省份環(huán)保廳(局)要建立健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與環(huán)境執(zhí)法信息共享機(jī)制，牽頭建立、運(yùn)行生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息傳輸網(wǎng)絡(luò)與大數(shù)據(jù)平臺(tái)，有效集成省市(地)縣環(huán)保行政主管部門與環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)、各級(jí)地方黨委政府及其相關(guān)部門的數(shù)據(jù)信息，實(shí)現(xiàn)規(guī)范有序、互聯(lián)互通、實(shí)時(shí)共享、成果共用，并將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法情況等信息及時(shí)通報(bào)地方黨委政府及其相關(guān)部門，協(xié)同推動(dòng)環(huán)保工作。
三是強(qiáng)化環(huán)保部門與有關(guān)部門協(xié)作。實(shí)施垂改后地方黨委和政府環(huán)保履責(zé)離不開(kāi)環(huán)保部門的積極支撐，地方各級(jí)環(huán)保部門要做好協(xié)調(diào)溝通，積極提供有效支持。具體包括：為突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置提供監(jiān)測(cè)支持;市級(jí)環(huán)保部門要協(xié)助做好縣級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的統(tǒng)籌謀劃和科學(xué)決策;省級(jí)環(huán)保部門駐市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)要主動(dòng)加強(qiáng)與屬地環(huán)保部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，參加其相關(guān)會(huì)議，為市縣環(huán)境管理和執(zhí)法提供支持;目前未設(shè)置環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的縣，其環(huán)境監(jiān)測(cè)任務(wù)由市級(jí)環(huán)保部門整合現(xiàn)有縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，或由駐市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)協(xié)助承擔(dān)。加強(qiáng)地方各級(jí)環(huán)保部門與有關(guān)部門和單位的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、應(yīng)急響應(yīng)，協(xié)同推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作等。
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